Intervenção de Luís Máximo dos Santos na CIRSF 2019

1. Permitam-me que comece por agradecer o convite para participar na Conferência Anual do Centro de Investigação, Regulação e Supervisão Financeira (CIRSF), a qual, pela excelência das sucessivas edições, se tornou num evento de referência no que diz respeito à reflexão sobre os temas mais importantes do setor financeiro.

Cumprimento todos os oradores e participantes e saúdo, muito em particular, o Prof. Luís Morais, a quem felicito vivamente por mais esta iniciativa do CIRSF.

É importante que os temas da supervisão comportamental no setor financeiro sejam ainda mais analisados e debatidos.

A minha intervenção irá incidir sobre o tema da supervisão comportamental bancária. Centrar-me-ei nas razões da sua importância para a prossecução da estabilidade financeira, na emergência do que se tem vindo a designar como um “novo paradigma” de supervisão comportamental, e nalguns dos principais desafios que atualmente se lhe colocam, designadamente em função da transformação digital dos serviços financeiros.

2. Em Portugal vigora um sistema de supervisão especializada (ou tripartida), pelo que cada uma das três autoridades de regulação e supervisão do sistema financeiro exerce funções de supervisão comportamental no âmbito da sua esfera de ação.

Como já tive ocasião de sublinhar em diversas ocasiões e é, de resto, relativamente consensual, não há modelos de supervisão ideais. Na crise financeira, nenhum modelo ficou imune a problemas graves.

As causas da crise foram de outra índole e transversais aos diferentes modelos. O que não significa que não seja possível identificar soluções institucionais mais corretas do que outras, não tanto por via de uma superioridade absoluta de um modelo em relação aos demais, mas, sobretudo, pela ponderação da respetiva adequação ao sistema financeiro do país em que vigora e, no caso dos Estados-membros da União Europeia, da sua coerência com a arquitetura europeia.

Pela minha parte, favoreço claramente a manutenção do modelo institucional tripartido. Sem prejuízo de reconhecer, sem a menor dúvida, que são necessárias melhorias legislativas várias, de modo a permitir extrair do sistema vigente todas as potencialidades.

3. O Banco de Portugal é a autoridade nacional de regulação e de supervisão comportamental bancária. Nessa qualidade, exerce poderes regulatórios, fiscalizadores e sancionatórios da conduta das entidades sujeitas à sua supervisão no que respeita à comercialização de produtos e serviços bancários de retalho, a saber: depósitos bancários e suas contas; crédito à habitação; crédito aos consumidores; e instrumentos de pagamento (incluindo cartões, transferências, cheques e débitos diretos). A comercialização de outros produtos financeiros, mesmo que por instituições de crédito, não está sujeita à supervisão comportamental do Banco de Portugal.

A supervisão comportamental bancária tem como objetivo garantir a transparência da informação prestada pelas entidades supervisionadas aos seus clientes na comercialização de produtos e serviços bancários e assegurar o cumprimento do quadro normativo destes produtos e serviços.

Mas os objetivos da supervisão comportamental não podem ser prosseguidos eficazmente se se atuar apenas do lado da oferta: há que atuar também do lado da procura.

A forma como as pessoas lidam com o dinheiro, como tomam as suas decisões de consumo, o que as motiva a poupar ou a recorrer ao crédito depende dos seus conhecimentos, atitudes e comportamentos financeiros; e estes são determinantes, não só para o seu bem-estar, mas também para a afetação de recursos nos mercados financeiros e, em última análise, para a estabilidade do sistema financeiro.

Ora, os estudos internacionais, nomeadamente os inquéritos sobre o tema, evidenciam défices de literacia financeira em todos os países em que são realizados.

Aumentar os conhecimentos financeiros da população é, contudo, uma tarefa difícil. As iniciativas neste domínio não produzem resultados imediatos e, por isso, é importante desenvolver projetos estruturados, duradouros e diversificados em função dos objetivos e dos públicos-alvo. É isso que o Banco de Portugal tem feito, em colaboração com as demais entidades supervisoras, no âmbito do Conselho Nacional de Supervisores Financeiros, dando execução ao Plano Nacional de Formação Financeira, e através de iniciativas próprias.

O papel das escolas é crucial e insubstituível. Mas as políticas de educação financeira são hoje também claramente assumidas como uma missão dos bancos centrais, sobretudo quando são também responsáveis pela supervisão.

De facto, uma estratégia atual para a supervisão comportamental tem necessariamente de assentar em três pilares: a definição de um quadro regulatório adequado, a fiscalização do seu cumprimento através de uma ação intrusiva, assente em metodologias e instrumentos inovadores, e uma política de promoção da literacia financeira, que alguns – sobretudo no Brasil – designam pela eloquente expressão de “cidadania financeira”.

E é justamente a partir desse triângulo que o Banco de Portugal tem interpretado e executado o mandato que o legislador lhe conferiu no domínio da supervisão comportamental bancária.

4. As consequências da crise financeira levaram a uma intensificação e refinamento da regulação prudencial e comportamental. A concessão de crédito à habitação e ao consumo, por exemplo, são hoje muito mais reguladas em resultado da ação do legislador europeu e nacional.

Mas as alterações não são apenas quantitativas: referem-se à natureza da própria regulação. Não temos apenas mais regulação. Temos uma regulação diferente.

Com efeito, a supervisão comportamental bancária dispõe hoje de competências para intervir em novas áreas, com impacto no modelo de negócio das instituições. Por exemplo, está munida de poderes para intervir a montante do processo de contratação, através da avaliação da conformidade dos procedimentos internos adotados pelas instituições no âmbito da criação e distribuição de produtos e serviços bancários, devendo garantir a adequação desses produtos e serviços e dos canais escolhidos para a sua distribuição, às caraterísticas, necessidades e objetivos dos respetivos públicos-alvo1.

Pode, pois, dizer-se com propriedade que emergiu um novo paradigma da regulação e da supervisão comportamental. Maiores poderes e de exercício mais complexo, que são fonte de maior responsabilidade a diversos níveis.

As Orientações da Autoridade Bancária Europeia relativas aos procedimentos de governação e monitorização de produtos bancários de retalho – já adotadas em Portugal – transportaram-nos para um mundo de enorme exigência.

A política de remuneração dos trabalhadores das instituições passou a estar sujeita a um conjunto de novos deveres com relevância para a supervisão comportamental. As instituições estão obrigadas a implementar mecanismos de aprovação e monitorização das políticas de remuneração dos seus trabalhadores envolvidos na elaboração, comercialização e concessão de crédito hipotecário.

Existem regras sobre as exigências quanto ao nível de formação e conhecimentos dos trabalhadores que lidam com os clientes.

Este novo paradigma da supervisão comportamental resultante de muita da legislação europeia levou a patamares de exigência difíceis de absorver, tanto para as instituições como para os supervisores. E a um grau de intrusão nem sempre fácil de gerir, designadamente quanto à fronteira entre regulação e gestão. Mas face ao sucedido no decurso da crise financeira, o reforço da supervisão comportamental foi inevitável em defesa do próprio setor bancário.

5. Frequentemente, ouvimos invocar conflitos de interesse entre a supervisão prudencial e a supervisão comportamental. Menos comum é salientar que ambas convergem no mesmo propósito último: assegurar a estabilidade financeira.

Na verdade, o desrespeito dos deveres de conduta, sobretudo quando se revele intenso e duradouro, atenta diretamente contra a prossecução da estabilidade financeira na medida em que põe em causa o valor essencial em que está assente o setor financeiro: a confiança.

Se as instituições não interiorizarem uma cultura de cumprimento das normas de conduta perante os seus clientes será razoável esperar que o façam noutros domínios?

A cultura orientada para o cumprimento não existe segmentada: ou existe globalmente ou é uma fachada que cede à primeira dificuldade.

Aliás, em bom rigor, ainda que a partir de outros instrumentos, as principais questões ligadas à supervisão prudencial estão também focadas em questões comportamentais: o que é afinal a gestão sã e prudente senão a soma de muitas atitudes e de muitas decisões? Qual é o fundamento das regras de corporate governance senão a prevenção de comportamentos indevidos? Qual é o fundamento do controlo da adequação dos membros dos órgãos de administração e de fiscalização senão a prevenção de comportamentos incorretos sejam eles deliberados ou não?

Como bem afirmou o Governador do Banco de Inglaterra, Mark Carney2, a crise bancária da última década foi “uma crise gémea de solvência e legitimidade”. Infelizmente, os comportamentos indevidos no setor financeiro continuaram mesmo depois da crise, de que o caso da manipulação da Libor é apenas um exemplo muito grave. Ainda nas palavras de Mark Carney, “uma indústria com a importância da indústria financeira precisa tanto de capital em sentido económico como de capital perante a sociedade” e apresentava os seguintes desoladores números: no Reino Unido, em 2017, só 20% dos cidadãos considerava que os bancos eram bem administrados, contra 90% no final da década de 19803.

E todos sabemos, por experiência própria nos respetivos países, que o Reino Unido não está isolado nesse percurso. Estarão os cidadãos enganados? Será apenas uma perceção injustificada?

Muito foi aprendido com a crise. Mas é inegável que é preciso percorrer ainda um caminho longo para que a confiança volte a atingir os níveis que o setor precisa e merece dado o seu papel fundamental para o desenvolvimento económico.

Os melhores gestores, porém, há muito que perceberam que, a médio e longo prazo, a cultura orientada para o cumprimento é uma fonte de proveitos duradouros e base de sustentabilidade. E essa perspetiva poderia até ser incrementada, por exemplo, se entre os critérios da remuneração variável dos gestores houvesse indicadores relativos ao cumprimento regulatório e às sanções aplicadas à instituição. Alinhar os incentivos em favor das boas práticas é um caminho que deve ser mais explorado.

Um clima de confiança nas instituições facilita o trabalho dos gestores e constitui, aliás, uma vantagem muito importante em cenários de mudança e incerteza, como são aqueles que atravessamos.

Durante demasiado tempo, a crença na “mão invisível” de Adam Smith foi invocada de forma apressada e superficial, esquecendo que para interpretar corretamente o seu pensamento económico tínhamos de convocar a integralidade do seu pensamento filosófico, designadamente o que expressou na obra “Teoria dos Sentimentos Morais”.

Qualquer sistema de ideias que seja levado à prática negligenciando os aspetos éticos do comportamento está condenado a tornar-se uma caricatura de si próprio e, infelizmente, abundam os exemplos históricos nesse sentido.

A economia é uma ciência social e não uma ciência experimental. A adequada consideração da sua dimensão comportamental é, pois, fundamental. Nesse sentido, o Prémio Nobel atribuído, em 2017, a Richard Thaler foi um sinal importante e num momento oportuno. Como a crise financeira demonstrou, muitas decisões foram motivadas não pela racionalidade económica mas por objetivos de outra natureza.

6. A venda de créditos não produtivos por parte das instituições bancárias (NPL, no acrónimo em inglês) é uma prioridade maior da estratégia europeia para a prossecução da estabilidade financeira. Mas importa assegurar que esse objetivo é alcançado sem comprometer a legítima tutela dos direitos dos mutuários, pelo facto de os créditos passarem a ser detidos por entidades exteriores ao perímetro da supervisão comportamental.

A solução para esse problema deve ser encontrada à escala europeia. Os trabalhos relativos à proposta de Diretiva conhecida por “diretiva dos credit servicers” tiveram alguns avanços positivos do ponto de vista desse objetivo. Mas veremos como evoluirá a situação no ciclo político europeu que agora se iniciou, visto que não foi possível aprovar a Diretiva na legislatura europeia anterior.

Trata-se de um problema com profundas repercussões sociais e a que deve ser prestada toda a atenção.

Num plano diferente – que já extravasa o domínio da supervisão comportamental bancária, atenta a natureza dos produtos em causa – é também indispensável garantir adequados níveis de transparência quando esteja em causa a colocação junto de clientes de retalho de títulos de dívida elegíveis para efeito de MREL.

7. O desafio mais importante que atualmente se coloca à supervisão comportamental bancária é o da transformação digital. A recente inovação tecnológica veio redefinir a forma de comercialização dos produtos e serviços financeiros. Esta inovação acarreta oportunidades e benefícios para os consumidores, ao mesmo tempo que amplia riscos existentes e cria novos problemas.

Alguns dos riscos e desvantagens são já conhecidos, mas outros poderão emergir à medida que as instituições financeiras vão adotando as novas tecnologias. O impacto da revolução tecnológica nos mercados financeiros afeta não só o próprio funcionamento dos mercados, mas também altera o comportamento dos consumidores que neles participam (que são cada vez mais digitais e exigem maior conveniência e rapidez).

Com este desiderato, o supervisor de conduta depara-se com uma posição complexa: assegurar o equilíbrio entre a inovação, a proteção do consumidor, a segurança e a estabilidade financeira.

Para este efeito, a supervisão comportamental deve atuar de forma dinâmica, designadamente promovendo as necessárias alterações regulatórias. A massiva utilização dos dados dos consumidores pelas instituições financeiras pode requerer a criação de regras específicas e direcionadas para a utilização de fontes não tradicionais de dados, para a promoção de uma maior transparência na utilização de algoritmos ou, ainda, para a necessidade de adotar algoritmos robustos e ajustados aos interesses dos consumidores, promovendo para esse efeito a sua revisão periódica.

As autoridades europeias de supervisão reforçaram, no Joint Committee Final Report on Big Data, a necessidade de monitorização do fenómeno Big Data por parte dos reguladores e dos supervisores e transmitiram um conjunto de boas práticas às instituições financeiras sobre a sua utilização.

Os supervisores de conduta estão eles próprios confrontados com a imperiosa necessidade de adotarem novos métodos e ferramentas de supervisão, em linha com os desenvolvimentos tecnológicos.

Em Portugal, a estratégia da supervisão comportamental face à evolução tecnológica assenta nos seguintes vetores:

• Acompanhar a evolução tecnológica;
• Monitorizar a comercialização de produtos e serviços financeiros;
• Eliminar barreiras regulatórias;
• Assegurar a neutralidade tecnológica;
• Promover a formação financeira digital.

Nas economias em desenvolvimento, o contexto digital tem como vantagem a possibilidade de incrementar os níveis de inclusão financeira. Em contraponto, as economias mais desenvolvidas deverão ter em atenção o risco de exclusão de segmentos da população com baixa literacia digital, o que é particularmente relevante em sociedades com populações envelhecidas.

O supervisor deve garantir, em primeiro lugar, os mesmos direitos aos consumidores, independentemente do canal por eles utilizado na aquisição de produtos e serviços bancários, assegurando o princípio da neutralidade tecnológica – “same business, same risks, same rules, same supervision”.

A Comissão Europeia encontra-se a rever a Diretiva do crédito aos consumidores e a Diretiva respeitante à comercialização à distância de serviços financeiros prestados a consumidores, com preocupações precisamente quanto à transparência de informação e à consideração dos ensinamentos da economia comportamental no contexto digital.

Na União Europeia, a comercialização transfronteiriça de serviços financeiros é ainda potenciada pela possibilidade de disponibilização de serviços ao abrigo do regime da liberdade da prestação de serviços (“LPS”). Esta realidade põe em causa o âmbito de atuação do supervisor de conduta, problema a que urge dar resposta.

As autoridades de supervisão europeia têm dedicado especial atenção a este tópico, tendo sido aprovado recentemente o relatório sobre “cross-border supervision of retail financial services”, que aguarda publicação.

8. Sobre o impacto económico e social das novas tecnologias digitais há visões muito distintas. Mas todos concordam que é estrutural e profundo.

Como em todas as épocas, os problemas não residem nas tecnologias em si, mas no uso que fazemos delas. Um mundo novo já chegou e está a desenvolver-se sob os nossos olhos. Se vai, ou não, ser um “admirável mundo novo”, no sentido que Aldous Huxley lhe deu no seu célebre romance, cabe a cada um de nós contribuir para a resposta.

Muito obrigado pela vossa atenção.